Алексей Херсонцев: «Российские производители смогут проводить испытания экспортируемых товаров на месте, дешевле и одновременно с сертификацией для российского рынка»

В конце 2016 г. международные эксперты Азиатско-Тихоокеанской организации по аккредитации лабораторий (APLAC) дали положительную оценку работе Федеральной службы по аккредитации в части аккредитации калибровочных и испытательных лабораторий и центров. После окончания всех процедур аудита можно ожидать, что Россия уже осенью станет полноправным членом Международной организации по аккредитации лабораторий (ILAC) и присоединится к ее Договоренности о взаимном признании. Это позволит предоставлять протоколы испытаний, полученные в аккредитованных российских лабораториях в качестве доказательственной базы при сертификации во многих странах мира. О том, зачем это необходимо и чем поможет российскому бизнесу, «ЭЖ» рассказал руководитель Федеральной службы по аккредитации Алексей Херсонцев.

«ЭЖ»: Алексей Игоревич, APLAC и ILAC – что за организации и зачем Россия так в них стремится?

Алексей Херсонцев: В последней трети прошлого века в мире сформировалась глобальная система аккредитации. Аккредитация – это процедура, в ходе которой некий независимый орган подтверждает компетентность других независимых органов, проводящих проверки свойств тех или иных объектов и процессов. Речь идет об органах по сертификации и испытательных лабораториях. Целью аккредитации является формирование доверия к результатам испытаний и проверок, которые они проводят.

Возьмем, например, лаборатории, которые испытывают образцы продукции. Проводя измерения, они используют объективные законы физики и химии, и предполагается, что результат исследований, проведенных разными лабораториями, должен быть одинаковым или как минимум сопоставимым. Но чтобы этого добиться, лаборатории должны применять одинаковые либо сравнимые методики, а при управлении своей деятельностью использовать сходные процедуры. Для подтверждения того, что лаборатория использует и правильно применяет такие методы и процедуры, а также обладает необходимым для этого оборудованием, и осуществляется ее аккредитация.

Проверять лаборатории всех стран из единого центра было бы накладно и неэффективно. Поэтому в свое время ведущие игроки мирового рынка договорились о том, что компетентность лаборатории, расположенной в какой-либо из стран, будет признаваться на глобальном уровне, если ее национальная аккредитация проведена в соответствии с международными требованиями, и у глобальных участников есть доверие к национальному органу аккредитации этой страны.

Так сформировался многоуровневый механизм регулирования испытаний и сертификации, в рамках которого действует ILAC – организация, объединяющая органы по аккредитации стран мира, занимающиеся аккредитацией испытательных и калибровочных лабораторий.

ILAC осуществляет оценку национальных органов аккредитации, делегируя выполнение этой задачи региональным объединениям, например, Европейской организации по аккредитации, объединяющей органы стран Европы, или ассоциации национальных органов по аккредитации стран Азиатско-Тихоокеанского региона APLAC.

Россия выбрала путь вхождения в ILAC через членство в APLAC и присоединение к Договоренности о взаимном признании в рамках этой организации. Как только мы станем участниками этого соглашения, автоматически сможем присоединиться и к глобальной Договоренности о взаимном признании в рамках ILAC.

Сейчас Россия уже является членом APLAC, но еще не присоединилась к Договоренности о взаимном признании данной организации. Мы сможем это сделать после устранения небольших недочетов, выявленных в ходе аудита, и получения положительного заключения. Оформление официального присоединения к Договоренности о взаимном признании APLAC происходит на Генеральной Ассамблее APLAC, ближайшая намечена на июнь 2017 г. В случае положительного решения и присоединения к Договоренности Росаккредитация без каких-либо дополнительных оценок присоединится уже к глобальной Договоренности о признании под эгидой Международной организации по аккредитации лабораторий (ILAC).

«ЭЖ»: Почему мы вступаем в ILAC через членство в азиатско-тихоокеанской ассоциации, а не в европейском объединении?

А. Х.: Мы в первую очередь оценивали сроки прохождения процедур и во вторую то, что APLAC включает в себя крупнейшие экономики, ее участниками являются наши давние торговые партнеры. В то же время некоторые члены по ЕАЭС, например Белоруссия, пошли в ILAC через Европейскую организацию по аккредитации (ЕА).

«ЭЖ»: А как регулируется в мире деятельность по сертификации?

А. Х.: Под сертификацией понимается деятельность независимых органов, которые проводят проверку и выдают заключение о соответствии продукции и систем организации производства установленным требованиям. Например, сейчас востребована сертификация системы менеджмента качества или экологического менеджмента.

Это миф, что орган по сертификации создать просто: стол, стул, принтер – вот и весь орган. Для этого нужен компетентный персонал. Ведь большинство систем сертификации исходят из того, что испытатель работает «вслепую» – а значит, образцы отобрать, правильным образом оформить и передать в лабораторию так, чтобы была обеспечена достоверность результатов, должен орган по сертификации. Для всех таких процедур выработаны свои стандарты и требования.

Одной из разновидностей аккредитованных лиц являются органы инспекции. Например, в рамках контрактных отношений подобный орган может привлекаться для предотгрузочной инспекции или для осуществления контроля при строительстве. Органы инспекции удовлетворяют потребность в третьем независимом лице, которое обеспечивало бы контроль соблюдения сторонами условий и являлось бы более компетентным, чем заказчик. К работе таких инспекций также выработаны определенные требования и стандарты.

Таким образом, в системе аккредитации подтверждается соответствие широчайшего спектра органов, занимающихся непосредственной оценкой соответствия конкретных процессов и объектов. Для этого на глобальном уровне есть стандарты деятельности как органов по аккредитации, так и стандарты деятельности аккредитуемых лиц.

Эта система глобального обеспечения компетентности основывается на работе двух организаций. Упоминавшейся ILAC, регулирующей сферу инструментальных оценок, лабораторных и метрологических исследований, и Международного форума по аккредитации (IAF), объединяющего органы по аккредитации в сфере сертификации. На национальном уровне в разных странах аккредитацией занимается либо единый орган, как в России, либо несколько органов. Но мировая тенденция направлена к объединению аккредитации в одном органе – так сейчас у многих стран – членов IAF и ILAC.

ЕА объединяет аккредитацию испытательных и метрологических лабораторий и органов по сертификации. В Азиатско-Тихоокеанском регионе эти функции разделены, и национальные системы аккредитации органов по сертификации объединяет Тихоокеанская кооперация по аккредитации (PAC).

Сейчас мы готовим документы для того, чтобы получить разрешение Правительства на членство в PAC, с тем чтобы после процедуры оценки двигаться уже к Международному форуму IAF. Согласно процедуре вступления в IAF России также необходимо пройти через оценку региональной организации.

«ЭЖ»: Как вы предполагаете, пройти путь вступления в PAC будет тяжелее или проще, чем в APLAC? Техническая часть в России обычно сильнее, чем организационная, к тому же рынок сертификации у нас сильно засорен организациями, выдающими поддельные сертификаты, и это может помешать международному признанию отечественной системы аккредитации органов по сертификации.

А. Х.: Ключевым требованием к испытательным лабораториям является правильная организация работ: система менеджмента, наличие компетентного персонала, правильное определение того, что лаборатория может и что не может измерять и испытывать. Лаборатории далеко не всех стран-членов ILAC оснащены самым современным оборудованием самого широкого спектра. Важно, что они соблюдают принципы организации деятельности, что позволяет им выдавать достоверный результат.

В России внедрение таких стандартов началось не так давно. Это не значит, что у нас были плохие лаборатории. Но соблюдение стандартов сделает результаты их деятельности сопоставимыми с данными лабораторий в других странах.

Что касается органов по сертификации, работа которых не соответствует цивилизованным требованиям, то за пять лет работы Росаккредитации с рынка было удалено около 3000 лиц: они либо сами прекратили работать, либо их деятельность была прекращена надзорными методами. Сейчас под пристальным вниманием Федеральной службы по аккредитации находятся до 100 аккредитованных лиц, по поводу которых не совсем ясно, в каких областях аккредитации они работают как принтеры, уклоняясь от проведения необходимых процедур по оценке соответствия, а в каких реально что-то сертифицируют и подтверждают соответствие. Всего в России аккредитовано порядка 970 органов по сертификации и 6200 испытательных лабораторий.

Одна из проблем, связанная с деятельностью недобросовестных органов по сертификации состоит в том, что спрос рождает предложение. Те, кто хочет быстрых денег и быстрого получения документов, стараются обойти правила. Если какие-то испытания должны проводиться несколько месяцев, а в то же время предлагают выдать сертификат за пару дней, недобросовестный менеджер производителя или импортера может пойти на это, поскольку для него это совсем другая экономика вопроса.

Во многих случаях производители, импортеры, сотрудники таких компаний осведомлены, что их продукция не сертифицирована или сертифицирована недобросовестно, и должны разделять ответственность за это.

К сожалению, пока нет богатой практики по привлечению к уголовной или другой ответственности тех, кто откровенно жульничает и создает негативную ауру для сферы сертификации. В распоряжении Росаккредитации только такой инструмент, как штрафы в отношении органов по сертификации и возможность передать информацию о подделках и тех, кто их запускает в оборот, надзорным органам на соответствующих рынках.

Производитель или торговая сеть должны понимать, что если позволяют своим менеджерам упрощать бизнес нелегальными способами, то могут всерьез за это поплатиться. Это относится и к системе декларирования: тот, кто выступает в качестве заявителя, несет ответственность за недостоверное декларирование в соответствии с КоАП РФ.

За безопасность и качество любой продукции, выпускаемой на рынок, отвечает производитель. На органе по сертификации ответственность за то, что он в действительности, в соответствии с имеющимися процедурами, провел оценку соответствия требованиям, прежде чем выдал сертификат. На испытательной лаборатории ответственность за то, что полученные от органа по сертификации образцы продукции были испытаны по тем показателям, которые запросил орган по сертификации. Может случиться, что производитель сдал на исследование продукт должного качества, а в реальности производит вредный. Чтобы предотвратить такие случаи, лабораторный орган или орган по сертификации должен отбирать образцы по определенным процедурам, анализировать производство и проводить инспекцию. Поэтому при выявлении подлога они разделят ответственность с производителем, но отвечать будут в пределах своих компетенций и полномочий.

Но в практике по привлечению к ответственности имеются проблемы. За любыми недобросовестными схемами по выдаче сертификатов стоят конкретные люди – эксперты. При этом в КоАП РФ упомянуты должностные лица, которые несут ответственность за подобные нарушения. И мы всегда исходили из того, что эксперты по сертификации и есть те самые должностные лица, и привлекали к ответственности именно их.

Однако в судебной практике превалирует позиция, что подписывающие сертификаты эксперты не являются должностными лицами, и норма об ответственности к ним не применима. При этом надо понимать, что орган по сертификации, особенно в обязательной сфере, это фактически уполномоченный государством исполнитель, которому делегированы полномочия по допуску продукции на рынок, поэтому нарушитель в этой сфере должен нести ответственность. Минпромторг России подготовил законопроект, в котором более четко фиксируется статус эксперта органа по сертификации, и мы рассчитываем, что в ближайшее время он будет принят.

Еще одним законопроектом, разработанным Минэкономразвития России, вносятся уточнения в законодательство об аккредитации, которые позволят органам надзора прекращать действие сертификатов в тех случаях, когда выдавший их орган по сертификации прекратил свою деятельность. Так решится много проблем со лжесертификатами: допустим, мы отловили «нехороший» орган или он сам, находясь под проверкой, прекратил деятельность. Но выданные им сертификаты продолжают действовать и товары с ними обращаются на рынке.

В этой ситуации сейчас никто не может «включить красную лампочку» в реестре сертификатов, потому что такое право есть только у самого органа по сертификации.

«ЭЖ»: Почему в первую очередь мы стали добиваться международного признания системы аккредитации лабораторий, а не органов по сертификации?

А. Х.: Потому что это важнее. С точки зрения результата предпринимателю, конечно, важен итоговый сертификат. Но именно признание протоколов облегчит ему получение иностранного сертификата. Шансы на международное признание выданных в России сертификатов, даже если мы станем полноправными членами IAF, намного меньше, чем то же самое, применительно к протоколам. Большинство стран, в том числе и Россия, не допускают выдачи сертификатов в обязательной сфере иностранными органами. А вот лаборатория может быть признана органами по сертификации в другой стране, и ее протоколы испытаний будут использоваться для выдачи сертификата, например, на товары, экспортируемые в эту страну. Для производителя это будет означать, что он может провести испытание экспортируемого товара на месте, дешевле, в понятных ему условиях, и одновременно с сертификацией для российского рынка. Кроме того, основные временные и стоимостные затраты при сертификации и декларировании приходятся на испытания.

«ЭЖ»: Зачем тратить усилия на международное признание российской системы аккредитации, если отечественные сертификаты все равно не будут действовать в других странах?

А. Х: Кроме признания протоколов лабораторных испытаний, глобальное членство в IAF улучшит позиции российских органов по сертификации в рамках добровольной, необязательной сферы. Это только кажется, что сама по себе добровольная сертификация малозначима. Во многих областях она является даже более значимой, чем обязательная. Например, система стандартов менеджмента качества ИСО 9000 и сертификат ИСО 9001 весьма востребованы как подтверждение надежности поставщика.

«ЭЖ»: Но доверия к добровольным системам сертификации нет прежде всего на российском рынке. Как нам обеспечить доверие внутри?

А. Х.: Доверие точно нельзя установить законом. Оно может быть или нет в силу субъективных причин. Кто-то доверяет товарам, на которых есть маркировка иностранного сертифицирующего органа. Но на основании чего? Участвуя в различных международных методических мероприятиях, мы видим, что обсуждаются одни и те же проблемы: как проверять, как убедиться в этом или удостовериться в том. У иностранцев те же проблемы, что и у нас. Любая добровольная система сертификации основывается на принятых внутри нее правилах: требованиях к продукции, процессам, на установленных процедурах проверки соблюдения правил, и на том, как это проверяется на практике.

Результаты работы органов по сертификации в добровольной сфере являются такими же публично значимыми, как и в обязательной. Они предоставляются неограниченному кругу лиц, при этом стороны правоотношений находятся в неравных условиях с точки зрения профессиональной компетентности: потребители не могут оценить что-то самостоятельно и потому доверяют органу по сертификации. Такие правоотношения требуют серьезного, но гибкого регулирования.

В России действует институт уведомительной регистрации добровольных систем сертификации – любое лицо может подать заявку на регистрацию в Росстандарт, который де-факто не может отказать в регистрации. Проблема в том, что когда система добровольной сертификации попадает в реестр, то ее участники начинают ссылаться на то, что система, а значит, и подтверждаемые ими услуги или товары, признаны государством. Но на самом деле это не так – факт регистрации этого не предполагает, это способ учета систем. И Росаккредитация, аккредитовывая орган по сертификации добровольной системы, зарегистрированной в таком реестре, проверяет его лишь на соответствие некоторым национальным критериям, никак в реальности не связанным с его деятельностью.

Сейчас идет обсуждение создания национальной системы добровольной сертификации, и наша позиция в том, что если добровольные системы хотят ссылаться на государственную аккредитацию, то должны вступать в юридически обязывающие отношения с национальным органом по аккредитации. Такие, которые позволят анализировать работу системы сертификации, узнать, на каких правилах она основана, и убедиться, что обеспечивается необходимая компетентность работы ее органа по сертификации.

В рамках регулируемых проверочных процедур невозможно выйти на то, что можно назвать доверием – его можно достичь только при постоянном контакте, понимании того, что происходит на стороне контрагента.

Сейчас в рамках проверочных процедур недобросовестная лаборатория или орган по сертификации может довольно долго и успешно препятствовать проведению проверки, просто не допуская инспекторов Росаккредитации. Уклоняться от проверки недобросовестным участникам выгоднее. Штрафы за это невысоки по сравнению со штрафами за нарушение правил работ по сертификации. Кроме того, непопадание сотрудников Росаккредитации на объект не позволяет нам сделать заключение о несоответствии объекта установленным требованиям – отсюда трудности с лишением аккредитации тех, кто умышленно идет на нарушения. Поэтому сейчас лишению аккредитации предшествует большая юридическая работа. Не пустили, не представили документ – проводим повторную проверку. Потом привлекаем к ответственности и смотрим: выдавались ли в это время сертификаты или протоколы испытаний? Если мы пришли, нам дверь не открывали, а протоколы испытаний и сертификаты организация выдавала, мы уже в суде можем доказывать, что, хотя де-юре деятельность в этот момент не велась, де-факто что-то делалось. А значит, документы выдавались просто так, без проведения необходимых работ. Но это погоня в стиле «поймай меня, если сможешь», определенный ресурс Службы отвлечен на эти догонялки, что неправильно. Если инспектор не может попасть в орган или лабораторию, их аккредитация должна автоматически приостанавливаться. Кто не готов к системе доверия – должен из нее выходить.

Я убежден, что доверие нельзя обеспечить и путем введения жестких административных процедур. Например, сейчас Служба может не доверять лаборатории, которая предоставила набор документов о том, что есть все необходимое оборудование и персонал. Но мы понимаем, что в эти сроки в этом месте оборудование оказаться не может. Тем не менее лаборатория в суде может требовать обязать нас вынести решение об аккредитации на основании формального соответствия всем критериям. Вот это мне кажется неправильным, у нас тут должен быть более гибкий инструментарий.

У органов по аккредитации в каждой стране есть свои критерии и стандарты. Но в большинстве стран решение об аккредитации принимается на основании внутреннего убеждения экспертов не просто в формальном соответствии критериям, но и том, что деловая культура аккредитуемой организации, фактические результаты ее деятельности позволяют доверять тому, что она делает. В нашем государстве процесс более формализован: есть требуемый набор документов, положительное заключение привлеченных оценщиков – надо аккредитовывать. В большинстве зарубежных систем формальности заканчиваются на стадии первоначальных оценок и документарных проверок. А дальше включается режим умозаключений. И задача органа по аккредитации, чтобы тот, кто делает эти умозаключения и выводы, обладал авторитетом, честностью и четко придерживался открытых и прозрачных процедур. Полагаю, в этой части нам следует еще поработать над законодательством, смещая его из области формальных процедур в область построения действительно системы доверия. Ведь именно так переводится слово «аккредитация».

Интервью подготовила А. Хавина

// Экономика и Жизнь, 2/2017