Политика тарифов транспортировки нефти тормозит развитие стратегических проектов

05.09.2018 Сергей Алихашкин ведущий аналитик института развития технологий ТЭК

Начать исправлять ситуацию стоит с законодательной базы. Институт ИРТТЭК выпустил исследование о состоянии и проблемах тарифного регулирования сферы транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам. Почему институт развития технологий ТЭК (ИРТТЭК) взялся за тему тарифного регулирования и почему нефтянка? - Проблемы справедливых тарифов сейчас наиболее актуальная тема у всех транспортных монополий, особенно в нефтяной отрасли. Например, компания «Транснефть» сейчас одна из самых «проблемных» в этом отношении, так как в отличие от, к примеру, «Газпрома», тариф - ее единственный источник доходов и, соответственно, инвестиций. Давайте посмотрим статистику. Начиная с начала 2017 года, компания демонстрирует постепенное снижение чистой прибыли с почти 80 млрд руб. в первом квартале 2017 года до примерно 45 млрд руб. во втором квартале 2018 года. Тренд налицо. При этом на 2018 год компания просила у регулятора 21% увеличения тарифа, а получила 3,95%. Аналогичная ситуация наблюдалась годом ранее. Вопрос недополучения тарифа наиболее актуален, это сразу сказывается на финансовы х результатах монополии. Нормальная конкуренция во многом зависит от тарифной политики. Как Вы охарактеризуете роль тарифного регулирования в деятельности естественных монополий, где само понятие конкуренции отсутствует? - В любой государственной монополии решающее значение для достижения долгосрочных целей имеет тарифная политика. В обсуждаемом нами  случае с «Транснефтью», как я уже сказал, тарифы являются единственным источником доходов. Только благодаря тарифным доходам возможно развитие системы магистральных нефтепроводов. Анализируя ситуацию с тарифами, мы пришли к выводу, что в регулировании естественных монополий на сегодняшний день фактически отсутствует глубокая научная проработка, учёт положений экономической теории и практики передового опыта. Напротив, расширяется арсенал административно-командных методов. Справедливый и равновесный уровень тарифов должен учитывать интересы всех участников отрасли. Но главный принцип – баланс интересов – нарушен. Орган регулирования принимает во внимание заведомо избыточные требования потребителей и не защищает интересы естественных монополий. При этом не несет ответственности за нанесение экономического ущерба, возникшего из-за неэффективного  тарифного регулирования. Можете привести примеры? - Последний случай. В 2017 году по решению регулятора, Федеральной антимонопольной службы (ФАС), тариф для транспортировки нефти в Китай через Казахстан был снижен на 16,7%. С апреля 2018 года Казахстан в 2,5 раза увеличил стоимость транзита нефти по своей территории. Таким образом, решение ФАС привело к тому, что доходы, которые должны были получить компания «Транснефть» и бюджет Российской Федерации, были перераспределены в пользу Республики Казахстан. Итог пониженного сетевого тарифа: у «Транснефти» недополучение дохода в размере 1,1 млрд. руб. в год, у «КазТрансОйл» - дополнительная выручка в сумме 0,839 млрд. руб. Прошло полгода, сегодня правительство запрашивает Казахстан об обоснованности тарифной политики. И это то же правительство, которое до этого принимало существующие тарифные решения. Правая рука не ведает, что делает левая. В сфере тарифного регулирования транспортировки нефти по трубопроводам сложилась негативная ситуация. Необходим целый ряд мер по ее исправлению. И начать стоит с законодательной базы. Вы имеете в виду существующие законы или принятие новых? - И то и другое. Необходима разработка федерального закона о госрегулировании, который определит критерии отнесения субъектов к регулируемым и общие принципы тарифного регулирования. А пока ФАС зачастую демонстрирует правовой нигилизм, игнорируя действующую нормативную базу, а именно: федеральный закон N 147-ФЗ «О естественных монополиях», постановление Правительства РФ от 29.12.2007 N 980 «О государственном регулировании тарифов на услуги субъектов естественных монополий по транспортировке нефти и нефтепродуктов» и другие нормативные документы. Волюнтаристский (командно-волевой - прим. ред.) подход к госрегулированию выражается в игнорировании экономически обоснованных расходов естественных монополий - налогов, инвестиций и дивидендов. В таком случае, каковы последствия принимаемых тарифных решений? Они наносят ущерб не только участникам рынка, но и государственному бюджету. Так, в 2010-2017 годах компания «Транснефть» инвестировала в проект строительства магистрального нефтепровода «Заполярье – Пурпе» 236,81 млрд. руб. Рассчитанный «Транснефтью» тариф на транспортировку нефти по магистральному нефтепроводу (МН) при сроке окупаемости в 30 лет предлагался в размере 1034,10 руб/тонну. Установленный приказом ФАС России сетевой тариф для данного МН составил 399,10 руб/тонну – в 2,6 раза ниже оптимального. При таком тарифе срок окупаемости проекта отсутствует, показатель чистого дисконтированного дохода отрицателен. Еще один пример негативных экономических последствий - проект МН «Куюмба-Тайшет». Рассчитанный «Транснефтью» сетевой тариф предполагал 804,20 руб/тонну, что обеспечивало 30-летний срок окупаемости проекта. Но приказом ФАС был установлен тариф 634,46 руб/тонну. Понятно, что показатели экономической эффективности значительно ухудшились, теперь срок окупаемости превышает срок полезного использования трубопровода (33 года). Также следует отметить, что тарифообразование для транспортировки нефти и нефтепродуктов должно различаться. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 14.03.2014 № 377-р установлены правила индексации тарифов на услуги ПАО «Транснефть» по транспортировке нефти. Однако орган регулирования необоснованно применил нормы данного распоряжения и на тарифы по транспортировке нефтепродуктов. Это  противоречит законодательству. Из-за решений органа регулирования урезаются объемы денежных средств естественных монополий, направленных на развитие и выплату дивидендов. Тем самым нарушается п. 13 постановления Правительства РФ от 29.12.2007 № 980 «О государственном регулировании тарифов на услуги субъектов естественных монополий по транспортировке нефти и нефтепродуктов». Согласно данному пункту, при определении тарифов орган регулирования обязан учитывать потребности субъектов естественных монополий в средствах на развитие производства и выплату дивидендов. Пока что в тарифах на транспортировку нефти в 2019 году и далее «Транснефть» лишается источника средств на выплату дивидендов. В чем, на ваш взгляд, основная причина неэффективности системы тарифного регулирования? - Происходит совмещение антимонопольного регулирования, направленного на защиту конкуренции, и ценового регулирования. Это совмещение непродуктивно, оно нарушает главный принцип регулирования – баланс интересов регулируемой организации и потребителя. Регулирование естественных монополий тесно связано с экономическими вопросами, так как установление тарифов основывается на экономических расчётах. Сейчас, порой, принимаемые тарифные решения лишены экономической обоснованности, регулирование сведено к практике жесткого административного продавливания решений регулятора, каждый из запросов в субъект регулирования сопровождается рисками применения санкций по антимонопольному законодательству. Возможно ли разграничение антимонопольной политики и ценового регулирования? - Одним из вариантов решения этого вопроса нам видится передача полномочий по тарифному регулированию естественных монополий в финансово-экономический блок Правительства РФ. Экономика только выиграет от разграничения функций органов исполнительной власти, занимающихся антимонопольной политикой и поддержкой конкуренции, и ценовым регулированием деятельности субъектов регулирования. А пока о тарифные решения принимаются в условиях забюрократизированности, непрозрачности и кулуарности. В чем вы видите «непрозрачность и забюрократизированность»? Как вы это определяли и в чем это выражается? - Процесс установления тарифов, после предоставления тарифной заявки занимает до 6 месяцев. Причем это касается как отдельных частных тарифных решений, так и годового пересмотра всех тарифов, действующих в системе магистральных нефтепроводов. Это особенно чувствительно, когда необходимо принять гибкие тарифные решения. Не учитывается изменение ситуации, невозможно оперативное реагирование. Выработка проекта тарифных решений зачастую проходит без участия нефтетранспортных компаний. Мы говорим о том, что необходима внешняя независимая экономическая экспертиза тарифных заявок естественных монополий и предложений органа регулирования. Компании имеют право знать, какие затраты были включены органом регулирования в состав утвержденных тарифов, а какие исключены и на каком основании. Но почему-то эта информация никогда не раскрывается. Также не предоставляются экспертные заключения с мотивировкой величины предлагаемых органом регулирования тарифов. Стоит использовать опыт зарубежных стран, где положительный эффект дал переход от разрешительной системы к уведомительной схеме принятия тарифных решений. Такой подход обеспечивает, с одной стороны, долгосрочность и прогнозируемость, а с другой, практически сводит на нет бюрократическую волокиту, кулуарность и издержки командно-волевого метода, применяемого порой вопреки объективным условиям и обстоятельствам. Можете привести примеры из зарубежной практики? – Например, практика тарифного регулирования сферы трубопроводной транспортировки нефти и нефтепродуктов ФЭРК США ( Федеральной энергетической регулирующей комиссией – прим. ред. ). Согласно предписанию Конгресса США комиссии было поручено разработать упрощенный и взаимоприемлемый подход к установлению справедливых и обоснованных тарифов. В результате было предусмотрено использование нескольких способов расчета трубопроводных тарифов, основной из них - метод индексации. При этом применяется система индексирования для установления «потолочных» уровней тарифов на транспортировку нефти. «Потолочная» цена подлежит обязательному пересмотру раз в пять лет. Кроме того, в США при формировании тарифов на транспортировку нефти и нефтепродуктов не используется индекс потребительских цен (ИПЦ), как в российской практике. И это справедливо, так как именно индекс цен производителей формирует себестоимость конечной продукции. В России «Транснефть» не оказывает услуги по транспортировке нефти и нефтепродуктов, поэтому применение ИПЦ в качестве ориентира для установления тарифов на трубопроводную транспортировку не выдерживает  критики. Как совместить совершенствование системы ценового и тарифного регулирования и развитие стратегических отраслей экономики? - Согласно нашим выводам, системный подход в тарифном регулировании в России пока отсутствует. И это существенно тормозит развитие экономики. Крупнейшие компании ТЭК не могут эффективно планировать свою деятельность, снижаются объемы инвестиций и налоговые поступления в бюджет. В сфере тарифного регулирования проблем немало, но их можно решить. Только достигать этого лучше  не противостоянием регулирующего органа и регулируемой компании, а их конструктивным взаимодействием. Министерство экономики, как нам представляется, отлично справилось бы с этой задачей. А результатом стала бы эффективная реализация перспективных проектов, развитие регионов, пополнение бюджета и устойчивый экономический рост.